제2절 금융감독의 구분과 기본 형태

1. 금융감독의 구분

금융감독은 다양한 방법으로 구분할 수 있다.

금융감독은 인허가, 건전성 감독, 검사 및 제재, 위기관리의 네 단계가 유기적으로 연결 되는 일련의 프로세스라고 할 수 있다.¹ 금융감독기구가 금융감독을 효과적으로 수행하고 그 결과에 대해 책임을 부담하기 위해서는 금융감독에 필요한 규정 제·개정, 인·허가, 검사·제재 등 일련의 감독업무를 일관성 있게 수행할 수 있도록 포괄적 감독권을 가져야 한다는 것이 BIS, IOSCO, IAIS 등 국제금융감독기구가 권고하는 원칙이기도 하다.²

기능에 따른 구분

금융감독 기능에 초점을 맞추어 구분하면 시스템 감독, 건전성 감독 그리고 영업행위 감독의 3가지로 나눌 수 있다.³

시스템 감독 은 개별 금융회사에 대한 감독보다 큰 개념이다. 시스템리스크는 경제전반에 심대한 악영향을 미칠 정도로 금융시스템의 기능이 훼손될 리스크를 의미하며, 시스템 감독은 금융시스템의 안전성 확보에 초점을 두고 있다.

반면, 건전성 감독 은 개별 금융회사의 건전성을 감독하는 것이다. 금융회사 재무제표의 건전성, 특히 자본이 충분한가를 분석하는데 중점을 둔다. 실무적으로는 자본적정성, 신용 위험, 시장위험, 운영위험 및 기타 건전성과 관련된 지표를 중요시한다. 최근에는 시스템 감독은 거시건전성 감독, 개별 금융회사의 건전성 감독은 미시건전성 감독으로 표현하기도 한다.

한편, 영업행위 감독 은 금융회사가 소비자와의 거래에서 어떻게 행동하는가와 관련된다. 이는 공시(公示) 및 건전한 영업관행과 같은 소비자 보호의 측면에 중점을 두는 것이다. 영업행위 감독은 고객을 상대하는 데 있어 적절한 행위와 영업관행에 관한 규칙과 지침을 정하는 것에 초점을 둔다.

감독대상에 따른 구분

감독대상에 따라 구분할 수도 있다. 개별 금융회사의 리스크 관리와 금융산업의 시스템 리스크 방지에 초점을 맞추는 금융회사에 대한 감독 (이하 “ 기관감독 ”이라 한다.)과 금융시장의 공정성·효율성 제고와 투자자 보호에 주안점을 두는 금융시장 감독(이하 “ 시장감독 ”이라 한다.)으로 구분하는 것이 대표적이다.

이상에서 설명한 금융감독의 여러 유형들은 서로 상충되거나 개념적·물리적으로 분리 할 수 있는 것이 아니라, 상호 보완적인 관계로 이해해야 한다. 예를 들어 건전성 감독은 개별 금융회사의 파산 위험을 예방할 뿐만 아니라, 위험요소가 경제전반에 끼치는 파급효과 (spill-over effect)를 줄이고 궁극적으로 소비자를 보호하기 위한 필수적인 기본 요건이 된다. 따라서 어느 하나에만 중점을 두기보다는 여러 측면을 종합적으로 일관성 있게 추진 하여야 감독상의 시너지효과를 창출할 수 있으며, 위 구분에 따라 업무를 여러 기관으로 나눌 수 있는 성질의 것은 아니다.

이하에서는 기관감독과 시장감독으로 나누어 금융감독의 기본 형태를 설명하고자 한다.

2. 금융감독의 기본 형태

먼저 기관감독의 기본 형태를 살펴보면, 1 금융회사 진입·퇴출제도, 2 자기자본에 관한 건전성 규제제도, 3 자산 보유·운용에 대한 제한, 4 금융회사 경영공시제도, 5 금융 산업 내 경쟁 제한, 6 금융회사에 대한 검사 등으로 나눌 수 있다.

① 금융회사 진입·퇴출제도

금융중개기능을 수행하는 금융회사가 새로 생기거나 없어지는 경우 시장에 미치는 영향이 지대하기 때문에 금융회사의 진입과 퇴출에 대해 일정한 요건과 절차를 정하고 있다.

금융회사 설립에 대해 금융감독당국은 신설 회사의 경영진과 대주주의 자격요건, 예상 수익성과 건전성 및 자본조달능력 등을 감안하여 설립 인가(허가 및 승인 포함)를 실시하고 있다. 설립 인가시에는 법규에서 정하는 계량적 요건 충족 여부를 확인할 뿐만 아니라, 위험 선호적 기업가가 금융회사를 지배하는 것을 방지하기 위해 금융회사 경영진과 대주주 등에 대한 자격요건을 정하고 적격성 심사(fit and proper test)를 실시하고 있다. 금융회사 진입과 관련된 대표적인 규제가 은행의 사금고화 방지를 위한 산업자본의 은행소유 제한이다.

한편, 금융회사의 해산·합병 또는 영업의 양수·도의 경우에도 금융소비자의 재산을 보호하고 금융시스템에 미치는 충격을 완화하기 위해 금융감독당국의 인가를 받도록 하고 있다. 또한, 특정 금융회사가 부당한 행위를 하거나 부실이 심화된 경우 인·허가 취소 또는 적기시정조치 중 퇴출조치 등을 통해 강제 퇴출시킬 수도 있다.

② 자기자본 규제제도

금융회사는 일반기업과는 달리 예금수취 등을 통해 부채를 많이 조달할 수 있기 때문에 고위험·고수익 자산에 투자하여 초과수익은 자신에게, 초과위험은 예금주와 투자자에게 부담시키려고 하는 도덕적 해이에 빠질 유인이 높다. 이에 따라 고위험자산에 집중하여 투자하려는 도덕적 해이를 방지하기 위해 금융회사 보유자산의 위험 정도에 따라 부실화에 대비하여 충분한 자기자본을 적립토록 하는 자기자본에 관한 건전성 규제제도를 운용하고 있다.

일반적으로 자기자본 규제는 리스크 대비 적정 자본을 보유토록 하는 자본적정성 규제를 의미한다. 은행에 대한 자본적정성 규제는 국제적으로 국제결제은행(BIS:Bank for International Settlements)의 바젤위원회(BCBS:Basel Committee on Banking Supervision)의 권고안이 채택되고 있다. 바젤위원회는 BIS비율을 일정 비율 이상 유지할 것을 BIS회원국들에게 의무화하고 있는데, BIS회원국이 아니더라도 자국 은행산업의 국제 신인도를 높이기 위해 대부분의 국가가 동 BIS비율을 준수하고 있다. 우리나라의 경우도 바젤권고안을 준수하고 있으며, BIS비율 준수의무를 지키지 못한 은행에 대해서는 단계별로 적기시정조치⁴(Prompt Corrective Action)를 발동하여 부실 심화를 방지하고 있다.

한편, BaselI 자기자본규제는 차입자의 신용도를 정부·은행·기업 등 채무자의 외형적 특성에 따라 일률적으로 구분하여 동일한 위험가중치를 부여하는 등의 문제점이 있어, 개별 차주의 신용도를 은행 내부 평가프로그램을 통해 차등화하여 적절한 자기자본을 적립토록 하는 등의 방향으로 개선된 신BIS(New Basel Accord, 일명 Basel II) 자기자본규제를 2008년부터 도입하여 시행하였다. 이후 글로벌 금융위기를 거치며 은행산업의 위기대응력 강화를 위해 2010.12월 Basel III 기준이 마련되었고, 우리나라는 바젤 III 자본규제를 2013.12월 부터 단계적으로 도입하고 있다.⁵

또한, 우리나라는 은행의 BIS비율제도를 권역별 특성에 맞게 다소 조정하여 상호저축 은행 등 비은행 금융회사와 종합금융회사에도 적용하고 있으며, 금융투자 권역과 보험 권역에 대해서도 국제감독기구의 권고와 선진국의 모범사례(best practice)를 받아들여 국제기준 (global standard)에 적합한 자본적정성 규제를 도입·운용하고 있다.

금융투자업자⁶에 대해서는 국제증권감독기구(IOSCO:International Organization of Securities Commissioners)의 권고안에 따라 위험손실을 감안한 현금화 가능자산인 영업용 순자본의 규모가 상환의무가 있는 부채인 총위험액의 규모를 초과하도록 하고 있는데, 이는 금융투자업자의 파산 시에도 고객의 재산을 보호하고 여타 금융회사로 위기가 전염되는 것을 방지하기 위한 것이다.

보험회사에 대해서는 보험회사에 내재된 리스크를 발생원천에 따라 보험·금리·시장· 신용·운용리스크 등 5가지로 구분하여 요구자본(required capital)을 산정하고, 요구자본 대비 가용자본(available capital)의 비율을 100% 이상으로 유지하도록 하는 위험기준 자기 자본(RBC:Risk Based Capital)제도를 운용하고 있다.

③ 자산 운용·보유에 대한 제한

자기자본 규제제도는 금융회사가 고위험자산에 편중 투자하고자 하는 도덕적 해이를 간접적으로 억제하기는 하나, 고위험 부담 행위 자체를 완전히 예방하지는 못한다. 따라서 이러한 도덕적 해이 가능성을 해소하기 위해 금융감독당국은 금융회사의 자산 보유·운용에 대해 수익성과 자율성을 크게 훼손하지 않는 범위 내에서 직접적인 제한을 가하고 있다.

예를 들어, 은행에 대해서는 주식과 상환기간 3년 이상 유가증권에 대한 투자한도를 자기 자본의 100% 내로 제한하는 등 고위험자산에 대한 투자 한도를 부과하는 한편, 동일 차주에 대한 신용공여한도를 자기자본의 25% 이내로 정하는 등 특정 개인 또는 집단에 대한 편중 여신을 제한하고 있다. 또한, 비금융자회사는 전산센터, 연구소 등 금융업과 밀접한 관련이 있는 것만 허용하는 등 금융업과 관련이 없는 상행위를 영위하는 것을 금지하고 있다.

그러나 금융의 국경이 허물어지는 글로벌 경쟁시대가 도래함에 따라 금융회사의 자율성과 경쟁력을 제고하기 위해 자산 운용·보유에 대한 제한은 보다 신축적이고 간접적인 방향으로 바뀌는 추세이다.

④ 금융회사 경영공시제도

최근 금융 자유화·세계화의 진전과 금융공학의 발달, 규제회피 노력 등으로 인해 건전성 감독에 있어서도 금융회사의 설립과 영업행위에 대한 인·허가와 자산운용 상의 제한 등 전통적인 금융감독 규제수단이 갖는 유효성이 제약되고 있어, 시장으로부터의 감시 및 견제, 즉 시장규율(market discipline)의 중요성이 부각되고 있다.

경영공시제도는 금융회사의 경영정보를 예금주, 보험계약자, 주주 및 채권자 등 이해 관계인에게 공개하여 시장규율을 작동하게 함으로써 금융회사의 건전경영을 도모하고 도덕적 해이를 방지하고자 하는 제도이다.

조직·인력·재무상황·경영방침 등 기본적인 경영정보에 대해 정기 공시토록 하는 한편, 거액의 부실채권이나 금융사고가 발생한 경우 또는 적기시정조치가 부과된 경우 등 시급한 현안에 대해서는 수시 공시토록 의무화하고 있다.

⑤ 금융산업 내 경쟁 제한

금융산업 내 경쟁 격화로 수익성이 저하되는 경우 금융회사들은 수익성 회복을 위해 과도한 위험을 부담하려는 유인을 갖게 되므로 대부분의 국가들은 금융산업 내의 경쟁을 일반 산업에 비해 제한하고 있다. 금융권역간 고유업무에 대한 진입장벽을 두어 성격이 다른 금융회사들이 동일한 금융상품 시장에서 과도하게 경쟁하는 것을 막고, 금융회사 간 업무제휴에 있어서도 방카슈랑스 상품을 판매하는 은행직원은 대출업무를 취급하지 못하게 하는 등 제한을 두는 것이다.

그러나 금융산업 내 경쟁제한은 금융시스템의 효율성과 소비자의 후생을 저해하는 측면이 있어 최근 들어서는 경쟁제한 조치를 완화하는 추세이다.

⑥ 금융회사에 대한 검사

지금까지 설명한 감독규제가 금융회사의 도덕적 해이와 역선택 현상을 방지하는 데 실효 성을 확보하기 위해서는 금융현장에서 규제가 준수되는지 여부를 밀착 점검할 필요가 있다.

이에 각국의 금융감독당국은 금융회사에 대한 임점검사(on-site examination)와 금융 회사가 제출한 업무보고서에 근거한 상시감시를 병행하여, 자산건전성 분류 및 대손충당금 적립의 적정성 여부, 자기자본규제 충족 여부, 자산 보유·운용에 대한 제한 준수 여부, 금융회사 공시기준 준수 여부 등을 점검한다. 또한 금융회사의 경영 상태를 체계적이고 객관적으로 평가함으로써 금융회사의 경영부실 위험을 적시에 파악하여 조치할 수 있는 절대평가 방식의 경영실태평가를 실시하는데, 은행의 경우 자본(C), 자산(A), 경영관리(M), 수익성(E), 유동성(L), 리스크관리(R) 부문에 대한 계량·비계량평가 결과를 토대로 종합 평가등급을 5단계로 산정한다. 평가결과에 따라 취약부문을 지적하고 개선을 권고하거나, 평가등급이 매우 낮을 경우(종합등급 4등급 이하인 경우, 또는 종합등급 3등급 이하이면서 자본적정성이나 자산건전성이 4등급 이하인 경우)에는 적기시정조치를 부과하게 된다.

우리나라는 금융혁신과 금융국제화 추세에 맞추어 글로벌 스탠다드에 부합하는 리스크 중심의 검사체제를 구축하기 위해 2005년부터 RM(Relationship Manager)제도를 도입· 시행하였다. RM은 상시감시와 현장검사를 동시에 주관하는 금융회사별 감독조직으로서, 소관 금융회사에 대한 상시감시 활동을 통하여 리스크 규모 및 관리수준을 분석·평가하고 그 결과를 바탕으로 ‘필요한 때, 필요한 만큼, 필요한 인력’으로 현장검사를 실시하고 있다. 2010년에는 상시감시팀을 신설하여 기존 RM의 상시감시 역할을 동 팀에 집중하고 개별 검사팀은 현장검사 위주로 운영하도록 개편함으로써 한정된 검사인력을 효율적으로 배분· 운영하도록 하였다.

⑦ 자본시장 감독

금융시장의 효율성 및 공정성을 제고하기 위한 자본시장 감독의 주요 내용을 가 회계 감독·감리업무, 나 유가증권 발행 심사 및 공시제도, 다 불공정거래 조사로 나누어 살펴 보기로 한다.

㉮ 회계감독·감리업무 금융감독당국은 기업정보 공개의 표준화와 투명성 제고를 위해 기업회계기준을 제정하여 시행하고 있다. 다만, 업계의 합리적 관행과 학계의 의견을 적극 반영하기 위해 동 회계 처리기준의 제·개정업무를 한국회계기준원에 위탁하여 처리하고 있다. 금융위원회는 이해 관계인의 보호, 국제적 회계처리기준에의 합치 등을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 증권선물위원회의심의를거쳐한국회계기준원에 회계처리기준의수정을요구할수있으며, 이 경우 한국회계기준원은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 또한 지배·종속의 관계에 있는 경우 연결재무제표를 작성하도록 하여 연결실체에 대해 회계투명성을 제고 하고 있다.

또한, 우리나라는 기업이 회계처리 및 보고를 할 때 준수하여야 할 회계처리기준을 「주식 회사 등의 외부감사에 관한 법률」에 의거 명문규정으로 제정하고 있다. 외부감사대상회사는 반드시 동 기준을 준수하여 재무제표를 작성하여야 하며, 감사인은 기업이 작성한 재무제표가 기업회계기준에 따라 적정하게 작성되었는지 감사하고 감사의견을 표명하여야 한다. 감독 당국은 회사의 회계처리 및 외부감사인의 감사결과와 절차의 적정성에 대한 감리업무를 통해 회계투명성 및 재무제표의 신뢰성을 제고하고 있다.

"㉯ 유가증권 발행심사 및 공시제도 금융감독당국은 유가증권 투자자 보호를 위해 증권신고서제도를 운용하고 있다. 이 제도는 증권 모집·매출 금액이 일정 규모(10억원) 이상인 경우, 발행회사로 하여금 증권의 모집· 매출 조건 및 발행회사의 경영 내용을 투자자에게 공시하도록 하여 증권 발행회사와 투자자 간의 정보균형이 이루어지도록 하는 증권 발행시장의 핵심적인 공시수단이다.

이와 함께, 증권이 발행된 이후에도 기업과 투자자 간의 정보 균형을 유지하기 위하여 유통공시 제도를 운영 중인데, 이 제도는 시장에서 거래되고 있는 증권 관련 정보를 현재 또는 미래의 투자자에게 발행기업이 완전하게 공시하도록 함으로써 유통시장의 공정성을 제고하는 동시에 내부자 거래 등 사기적 행위를 방지하려 하는 것이다. 또한, 발행기업의 어음·수표가 부도 처리되거나 은행과의 당좌거래가 정지·금지된 때, 영업활동의 전부 또는 중요한 일부가 정지된 때, 회생절차개시의 신청이 있은 때, 해산사유가 발생한 때, 합병·분할·분할합병 등의 사실이 발생한 때 등 주요사항이 발생한 경우에는 그 다음날 까지(합병·분할·분할합병, 주식의 포괄적 교환·이전 등의 사실이 발생한 경우에는 3일 이내) 금융위원회(금융감독원)에 보고하여 공시하도록 하고 있다.

이밖에도 감독당국은 기업 지배구조에 중대한 변화 또는 불공정거래 소지가 있는 경우 다양한 신고·보고제도를 통해 공시제도를 보완하고 있다. 공개매수의 경우 절차에 제한을 두고 이를 신고토록 하여 소액주주를 보호하고 있으며, 특정 기업 ‘주식 등’13)을 5% 이상 취득한 자는 감독당국에 보고토록(5% rule) 하는 등 불공정거래 가능성을 사전에 감시하고 있다.

㉰ 불공정거래 조사 자본시장의 공정성 확보를 위해서는 회계·공시에 대한 사전적 감독도 중요하지만 사후 적인 불공정거래조사도 매우 중요하다. 불공정거래 조사는 불공정거래 행위자를 밝혀내어 형사상·행정상 조치를 취하는 일련의 절차로서 자본시장의 공정성 확보와 투명성 제고를 위한 초석이라 할 수 있다.

현행 불공정거래 조사업무의 체계는 한국거래소가 매매거래에 대한 심리업무 및 회원 감리업무를 수행(1단계)하고, 금융감독당국은 불공정 소지가 있는 거래에 대해 전문적인 정밀추적을 요하는 조사업무를 담당(2단계)하며, 감독당국이 불공정거래로 고발한 경우 검찰은 기소 및 사후 형사처벌을 진행(3단계)하는 3각 감시·감독체제를 유지하고 있다.

조사대상이 되는 불공정거래의 주요 유형을 살펴보면, 기업의 임직원 및 주요주주 등이 업무 등과 관련된 미공개중요정보, 주식 등에 대한 공개매수의 실시·중지에 관한 정보 또는 주식 등의 대량취득·처분의 실시·중지에 관한 정보를 사전에 유출하거나 이용하여 당해 회사의 ‘특정증권 등’14)의 거래에 사용하는 행위인 미공개정보 이용행위, 유가증권의 시세를 자의적으로 변동시키고 이를 타인으로 하여금 공정한 시세로 오인케 함으로써 이득을 도모하는 행위인 시세조종, 부정한 수단, 계획, 기교를 사용하거나 중요사항의 허위기재 또는 기재 누락 등을 통해 금전 그 밖의 재산상 이익을 얻고자 하는 행위인 부정거래 등이 있다.

금융감독당국은 자본시장에서의 불공정거래행위 조사 외에 보험사기에 대하여도 조사 업무를 수행하고 있다. 보험사기는 보험금의 편취 등을 통해 보험사에만 손해를 끼치는 것이 아니라 보험료 인상 요인이 되어 보험계약자 전체에 피해를 주게 된다. 따라서 「보험 업법」은 금융위원회가 보험사기 조사를 할 수 있도록 하고 있는데, 현재 조사업무를 효율적 으로 수행하기 위하여 금융위원회에 금융감독원 및 보험유관기관으로 구성된 보험조사 협의회를 설치·운영하고 있다.

이외에도 금융감독당국은 금융소비자가 직접 제기하는 민원의 상담, 조사 및 분쟁조정 절차를 수행하여 금융소비자를 보호하는 기능을 수행하고 있다. 금융거래의 경우 실물거래 보다도 수요·공급자간에 존재하는 정보의 비대칭성이 상대적으로 크고 이로 인한 교섭력의 불균형이 발생할 소지가 높으므로 금융거래에 있어 소비자보호의 중요성은 매우 크다.

시장규율(market discipline)의 이해

시장규율(market discipline)이란 금융회사를 포함한 자금차입자의 과도한 위험추구행위로 인해 입게 될 손실을 회피하기 위하여, 주주, 예금자, 채권자 등 시장참가자들이 취하는 일련의 견제 및 통제 행위로 정의할 수 있다. 즉, 시장참가자들은 자금차입자의 경영상황을 파악하여 이를 주가, 채권가격 등 시장신호(market signal)에 신속히 반영하거나, 보유주식 처분, 예금 인출, 추가적 신용공여 제한, 경영진 교체 요구 등 실력행사를 하기도 한다.

만일 시장규율이 효과적으로 이루어지지 못하게 되면 금융시장은 불안정해질 수밖에 없으며, 이러한 상황에서 시장의 혼란을 방치할 수 없는 감독당국의 입장에서 적극적인 개입이 불가피해지고, 이것이 다시 시장의 감시·견제기능, 즉 시장규율을 위축시키는 악순환을 초래하게 될 것이다.

그러나 미국 등 주요 선진국에서 금융회사에 대한 시장규율의 실효성을 실증분석한 결과를 보면, 시장규율의 감시능력은 충분히 발휘되고 있으나 경영진에 대한 영향력은 대체로 미진한 것으로 나타난다. 즉, 시장에서 특정 금융회사의 경영상태를 좋지 않게 평가하여 주가가 하락하여도 당해 금융회사가 위기상황에 봉착하지 않는 한 경영진의 경영행태에는 큰 변화가 없었다는 것이다.

따라서 시장규율이 금융회사 경영진에 대해 가지는 영향력을 제고하기 위해서는 금융감독당국이 제도적으로 뒷받침할 필요가 있다. 투명한 회계 및 공시제도를 구축하고 경쟁적 금융시장을 조성하는 한편, 풍부한 대체 투자상품 도입을 촉진하는 등 시장규율 강화를 위한 기초여건을 마련하여야 한다. 다만, 시장규율은 말 그대로 다양한 시장참가자의 이해관계가 시장원리에 의해 조정되어야 하므로, 감독당국의 역할은 기초여건 마련에 국한되며 구체적 사안에 대한 적극적 개입은 삼가야 할 것이다.

앞으로 우리 금융에서 시장규율이 금융부실의 방지를 위한 1차적 규율기능을 수행함과 동시에, 감독 규율의 유효성을 제고하기 위한 보완장치로서 작동할 수 있도록 강화시켜 나가야 할 것이며, 동일한 맥락에서 지금까지 감독당국에 이끌려 수동적으로 진행되던 금융구조조정도 시장의 필요에 따라 능동적 으로 추진되어야 할 것이다.

시장주도의 금융구조조정 관행이 정착되면, 리스크관리 능력의 제고, 지배구조의 선진화 등 개별 금융회사 차원에서의 운영상의 구조조정(operational level restructuring)이 지속적으로 이루어짐으로써, 시장불안요인을 스스로 적시에 제거해 나갈 수 있을 것으로 기대된다. 이때, 감독당국은 시장을 주도 하기보다는 구조조정 과정에 수반되는 이해상충문제를 해소하는 한편, 심각한 사회적·경제적 파급 효과를 줄이는 차원에서 제한적으로 시장에 참여해야 할 것이며, 이를 위해서는 가계·중소기업대출의 연체율 상승 등 잠재적인 위험요인을 면밀히 관찰하여 위기상황분석(stress test)을 통해 주요 리스크의 집중 정도를 점검해 나가는 것이 필요하다.